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Staatliche Innovationskultur

Mehr Innovationen und Gründungen braucht das Land!

Expertinnen und Experten sind sich seit Langem einig: Damit Deutschland den Anschluss an die technologische Weltspitze nicht verliert, muss sich die Innovationsförderung hierzulande grundlegend ändern:

  • Aus einem kleinteiligen System staatlicher Förderung sollte ein schlagkräftiges, öffentliches Förderinstrument werden, das innovative Start-ups in ihrer Entwicklung zu international erfolgreichen Tech-Unternehmen unterstützt.
  • Der Staat sollte mutiger, konsequenter und schneller als bisher innovative Technologien und Ansätze auch für seine eigenen Aufgabenbereiche nutzen – und dadurch als Vorbild agieren.

Wir möchten Impulse für eine gestärkte Investitionsförderung des Staates und einen gestärkten Wissenstransfer zwischen Start-ups und der Verwaltung geben. Hierfür haben wir Stephanie Kaiser, Mitglied im Digitalrat der Bundesregierung, Aufsichtsrätin der DigitalService4Germany GmbH und Gründerin, sowie Rafael Laguna de la Vera, Direktor der Bundesagentur für Sprunginnovationen (SPRIN-D), gebeten, ihre Perspektiven auf das Thema zu teilen.

Drei Thesen zur Innovationsförderung

These 1: Start-ups sind Treiber von Innovationen für Wirtschaft und Staat

Start-ups schaffen jedes Jahr zehntausende Arbeitsplätze. Sie erhöhen die Wertschöpfung und das Steueraufkommen und tragen damit zur volkswirtschaftlichen Dynamik bei. Die Produkte und Dienstleistungen, die Start-ups entwickeln und erproben, sind nicht nur für die Privatwirtschaft interessant: aus diesen lassen sich auch Lösungen für staatliche Institutionen erschließen.

Mit Blick auf den Kapitalmarkt sind insbesondere Technologie-Start-ups lukrative, wenn auch riskante Investitionen. Ihre erfolgreichsten und mittlerweile umsatzstärksten Vertreter ziehen in hohem Maße Kapital an. Amazon beispielsweise weist eine höhere Marktbewertung als der gesamte DAX auf, während Tesla aktuell mehr wert ist als VW, Daimler und BMW zusammen (Stand: April 2021).

Vergleicht man die Marktbewertungen erfolgreicher (ehemaliger) Start-ups mit dem investierten Wagniskapital (Venture Capital), so wird deutlich, dass bereits erste und symbolträchtige Erfolge ausreichen, damit sich über mehrere Jahre getätigte Hochrisiko-Investitionen amortisieren. Hierin spiegelt sich die vom Markt angenommene Sicht auf die Zukunftsfähigkeit der Unternehmen.

Am Beispiel des Tübinger Start-ups Curevac, das Stand April 2021 davon ausgeht, bis zum Sommer 2021 eine Zulassung seines Corona-Impfstoffs „CVnCoV“ seitens der Europäischen Arzneimittel-Agentur (EMA) zu erhalten, lässt sich das enorme Potenzial staatlicher Investitionen verdeutlichen. Mit dem Einstieg bei Curevac zu Beginn der Pandemie verfolgte der deutsche Staat in erster Linie bundesstaatliche Interessen im Sinne der Daseinsfürsorge. Die Investition hat sich aber auch finanziell gelohnt: Innerhalb weniger Monate gewannen die staatlichen Anteile über eine Milliarde Euro an Wert.

These 2: Deutschland investiert zu wenig in Innovationen

Trotz einzelner Erfolgsbeispiele fällt Deutschland jedoch bei der Förderung von Innovationen insgesamt zurück. So investierten fünf amerikanische Tech-Riesen 2020 mehr in zukunftsweisende Technologien als alle deutschen Unternehmen und Universitäten zusammen. Auch Investitionen in Start-ups sind hierzulande vergleichsweise niedrig. Laut einer Analyse der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) betrug das deutsche Wagniskapital-Volumen zwischen 2017 und 2019 im Durchschnitt jährlich 4,4 Milliarden Euro. Um die relative Marktgröße Großbritanniens zu erreichen, hätten in jedem Jahr zusätzliche 7,4 Milliarden Euro investiert werden müssen – und um zu den USA aufzuschließen, sogar weitere 13,4 Milliarden Euro!

Die Abbildung rechts stellt die Investitionen von Wagniskapital im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) für verschiedene Länder dar. Sie macht den Aufholbedarf Deutschlands deutlich sichtbar.

In der Konsequenz können sich weniger „Unicorns“ in Deutschland entwickeln. Unicorns sind nicht börsennotierte Start-ups mit einer Bewertung von mindestens 1 Milliarde Euro. Während es in Deutschland zurzeit nur 16 Unicorns gibt, sind es im deutlich kleineren Israel 12 und in den USA sogar 324 solcher Unternehmen (Stand: April 2021).

Ein besonderes Problem in diesem Zusammenhang sind Finanzierungslücken in Deutschland. Sie treten verstärkt in späteren Finanzierungsphasen auf, in denen sich entwickelnde Start-ups oftmals ein höheres Investitionsvolumen benötigen. Da der deutsche Staat als Förderer weitgehend ausfällt und auch der private Markt wenig ausgeprägt ist, übernehmen ausländische Investoren die Finanzierung vielversprechender Tech-Gründungen – und sichern sich so die Wertschöpfung zu relativ günstigen Konditionen. Dass deutsche Start-ups eine deutlich niedrigere Bewertung aufweisen oder ausländische Finanzplätze vorziehen, ist ein Indiz für ein unattraktives Investitionsumfeld im eigenen Land und birgt die Gefahr in sich, dass innovative Unternehmen mitsamt ihren Ideen und Wertschöpfung zunehmend ins Ausland abwandern.

These 3: Ein Transfer von Innovationen in den öffentlichen Sektor findet kaum statt

Insgesamt ist die staatliche Förderung in Deutschland langwierig und kleinteilig. Einige Start-ups verzichten ganz darauf oder sind bereits vom Markt verschwunden, bevor eine staatliche Förderung überhaupt bewilligt wird.

Darüber hinaus nutzt der Staat einen möglichen direkten Innovationstransfer durch Start-ups in öffentliche Institutionen kaum. Stattdessen fallen öffentliche Institutionen zum Beispiel bei der Digitalisierung zurück, weil staatliche Akteure häufig nicht wissen, welche innovativen Lösungen Start-ups für ihre Bedarfe bereithalten. Hinzu kommen vergaberechtliche Hindernisse, so dass der Staat am Ende auf bewährte, aber oft auch veraltete und weniger effiziente Lösungen zurückgreift.

„Wir verkaufen unsere Zukunft!“

Portraitfoto von Rafael Laguna de la Vera

© SPRIN-D
Portraitfoto von Rafael Laguna de la Vera

Drei Fragen an ...

... Rafael Laguna de la Vera

Herr Laguna de la Vera, welches sind die größten Handlungsfelder in der Finanzierung innovativer Ideen in Deutschland?

Die „Anfinanzierung“ innovativer Ideen funktioniert mittlerweile recht gut durch privates Venture Capital oder staatliche Aktivitäten wie EXIST und HTGF. Schwierig wird es dann in der Regel in der Wachstumsphase, wenn Unternehmen zwei- oder dreistellige Millionenbeträge benötigen. In neun von zehn Fällen erfolgt an diesem Punkt der Verkauf an ausländische Unternehmen oder Investoren. Damit verkaufen wir unsere Zukunft!

Wie kann der öffentliche Sektor hier aktiv werden und was trägt die SPRIN-D dazu bei?

Mehrere Billionen Euro liegen derzeit in Kapitalanlagegesellschaften deutscher Versicherer und Banken. Diese Finanzmittel produzieren einen Negativzins, da es einfach zu wenige „mündelsichere“ Anlagemöglichkeiten gibt. Sowohl die Rahmenbedingungen für die Anlagen als auch die fehlende Bereitschaft, Neues anzugehen, führen zu diesem volkswirtschaftlich problematischen Resultat.

Ähnlich wie in Frankreich könnten die Kapitalanlagegesellschaften dazu motiviert werden, einen relativ kleinen Prozentsatz des Anlagevermögens zu investieren. Dies kann über einen neu zu schaffenden Spätphasen-Fonds oder einen Fund-of-Funds – ähnlich wie bpifrance und Caisse des Dépôts in Frankreich – erfolgen.

Motivieren kann man die Gesellschaften durch entsprechende Gesetze und/oder durch Garantien des Bundes. Zum Beispiel die Garantie, das investierte Kapital immer zu Libor-Konditionen abzusichern, also einen Verschlechterungsschutz zu gewährleisten (Risikofaszilitäten). Da Spätphasenvehikel in der Regel profitabel sind, ist das Garantie-Eintrittsrisiko recht gering.

Hiermit wäre es möglich, ein Fondsvolumen zu schaffen, das es mit den im Weltmarkt führenden Akteuren, wie etwa dem Softbank Vision Fund, der Staatsfonds von Singapur und Norwegen oder der China Investment Corporation (CIC), aufnehmen kann.

Welche Rolle könnte, neben beispielsweise Förderinstrumenten oder (Co-) Investments, staatliches Sourcing spielen?

Mit einem Beschaffungsvolumen von über 350 Milliarden Euro im Jahr – das sind circa 13 Prozent des Bruttoinlandprodukts – hat die öffentliche Hand eine enorme Marktmacht. Dass man mit Einkaufspower auch Impulse für mehr Innovationen setzen kann, ist zumindest im BMWi bekannt. Entsprechend hat man dort auch mit KOINNO eine Anlaufstelle rund um das Thema Innovation in der öffentlichen Beschaffung etabliert. Behörden auf allen föderalen Ebenen sollten sich das von KOINNO erworbene Praxiswissen zunutze machen und sich dem Thema Innovation öffnen.

Rafael Laguna de la Vera ist Direktor der Bundesagentur für Sprunginnovationen (SPRIN-D).

Drei Impulse zur Stärkung der Innovationskultur

Impuls 1: Start-up-Finder und -Wettbewerbe als Innovationslotsen für den Staat

Der staatlichen Maßgabe, Risiken zu vermeiden, die mit der Finanzierung innovativer Start-ups einhergehen, kommen die Entwicklung eines Start-up-Finders und die Gestaltung offener Innovations-Wettbewerbe entgegen. Beide Instrumente unterstützen den Staat darin, innovativere Lösungen zu identifizieren oder diese risikoarm einzuführen. Gleichzeitig begünstigt dies weitere Gründungen, da sich Start‑ups mit potenziellen staatlichen Kunden auch Finanzierungsquellen erschließen.

  • Mit einem Start-up-Finder erhalten staatliche Akteure Zugang zu einem inhaltlich aufbereiteten Verzeichnis von Start-up-Lösungen für öffentliche Belange. Durch intelligentes Matching können beispielsweise anstelle eines E-Mail Zugangs modernere Kollaborationsmöglichkeiten erschlossen werden. In Israel existiert bereits seit 2013 ein entsprechender Start-up-Finder. In Deutschland gibt es erste privatwirtschaftliche Initiativen mit ähnlicher Zielsetzung, beispielsweise das Unternehmen GovMind.
  • Die Ausschreibung von Innovations-Wettbewerben stellt eine weitere Möglichkeit dar, innovative Lösungen zur Bewältigung konkreter staatlicher Herausforderungen risikoarm in öffentlichen Institutionen einzuführen. Eine zentrale bundesweite Wettbewerbs-Plattform böte die Möglichkeit, für Bund, Länder und Kommunen Wettbewerbe zu entwerfen, online zu stellen und zu bewerben. Dabei könnten neben einzelnen Wettbewerben auch Themen gebündelt werden  (sogenannte Makro-Challenges). Der Bund könnte (anteilige) Gewinnprämien bereitstellen, um so finanzielle Ausfallrisiken der „kleineren“ staatlichen Akteure zu reduzieren (Risiko-Pooling und –Spreading). Die Prämie würde in diesem Modell verwendet, um die Lösungen im Anschluss an die Prämienzuteilung auszuarbeiten und umzusetzen. Die Nachnutzung wird durch die Bereitstellung der Lösungen unter einer Open Source Lizenz explizit gestattet und stärkt die digitale Souveränität.

Impuls 2: Mit Innovations-Vergaben Start-ups fördern und dabei Geld sparen

In den Jahren 2010 bis 2019 sind die Ausgaben des deutschen Staates um 26 Prozent gewachsen, wie die Grafik zeigt. Der Staat verfügt also über reichlich Investitionsmittel, von denen auch Start-ups profitieren sollten. Tatsächlich werden Start-ups jedoch häufig gegenüber etablierten Akteuren im Wettbewerb um öffentliche Aufträge benachteiligt.

Die fehlende Erfahrung der Start-ups, das erhöhte Ausfallrisiko von staatlichen Investitionen und die teils höheren Anlaufkosten für ein noch nicht erprobtes Produkt oder eine Dienstleistung führen dazu, dass es meist die langjährigen Zulieferer sind, die den Zuschlag der Behörde bekommen – obwohl die smarte Lösung eines Start-ups langfristig die bessere Investition gewesen wäre.

  • Um das gesamte Potenzial von Start-ups zu heben, könnte sich der Staat zu einem Pflichtanteil von „innovativen Lösungen“ an öffentlichen Vergaben bekennen. Die Kriterien wären auf die spezifischen Bedingungen von Start-ups zugeschnitten – wie die Entwicklung agiler Lösungen und die Wirtschaftlichkeit einer Lösung über ihren gesamten Lebenszyklus. Zudem würden Ausfallrisiken, beispielsweise bei vorkommerziellen Vergaben, durch den Bund übernommen und Spielräume in den zur Verfügung stehenden Beschaffungsinstrumenten ausgereizt.
  • Ein weiterer Ansatzpunkt wäre die Etablierung dedizierter Vergabe- und Kontaktstellen durch Bund, Länder und Kommunen oberhalb einer gewissen Mindestgröße. Dies könnte Hürden für die Beauftragung junger Unternehmen aus dem Weg räumen und den Erstkontakt erleichtern. .
  • Die öffentliche Hand würde einen impliziten Transfer von Fähigkeiten in die Strukturen des öffentlichen Sektors im Rahmen einer agilen Programmentwicklung in Gang setzen, der nachhaltig zur Verwaltungsmodernisierung beitragen könnte.
  • Auch direkte staatliche Investitionen in ausgesuchte Start-ups mit besonders vielversprechenden Ideen, zum Beispiel im Rahmen von Innovationspartnerschaften oder in Form einer Übernahme, sind vorstellbar – nicht zuletzt auch im Sinne einer Talentakquise für den öffentlichen Sektor.

Impuls 3: Start-ups ganzheitlich fördern und einen Tech-Dachfonds auflegen

Grundsätzlich sollte die öffentliche Hand ein innovationsfreundlicheres Umfeld schaffen und mehr Investitionsmittel zur Verfügung stellen. Die deutsche Förderlandschaft ist stark zergliedert, zahlreiche Förderprogramme auf Bundesebene werden ergänzt um Programme auf Landes- und kommunaler Ebene. Das macht es für Start-ups schwer, das passende Förderinstrument zu finden.

Hinzu kommt, dass in Deutschland im internationalen Vergleich deutlich weniger privates Wagniskapital für staatliche Co-Investments eingesetzt wird. Während etwa in den USA staatliche Institutionen mit mehrstelligen Milliardenbeträgen Innovationen fördern oder in anderen Ländern Staats- und Pensionsfonds in Start-ups investieren, werden in Deutschland stattdessen Gelder deutscher Versicherer und Banken teils negativ verzinst angelegt.

  • Sinnvoll wäre eine begleitende staatliche Unterstützung von Start-ups – und zwar von der Ausgründung aus der Hochschule bis zum Börsengang. Programme sollten fortlaufend und flexibel sein, individuell auf Start-ups anpassbar, verlässlich und ganzheitlich. Insbesondere im sogenannten hochinnovativen „Deep Tech“-Bereich sollten diese Programme auch bedarfsweise großvolumiger ausfallen.
  • Eine europäische oder deutsche Start-up-Börse könnte das Defizit in der Spätphasen-Finanzierung ausgleichen. Bestehende Lösungen, wie die Agentur für Sprunginnovationen (SPRIN-D), der Hightech-Gründerfonds oder der in der Entwicklung befindliche Deutschlandfonds, sollten einen geschlossenen Finanzierungskreislauf bilden.
  • Ein „Fund-of-Funds“, also ein Dachfonds für Investitionen in Start-ups, wäre ein attraktiver Lösungsansatz,, der über Investitionen aus dem Haushalt oder (temporäre) Neuverschuldung finanziert werden könnte. Wächst der Dachfonds, werden Gewinne als Rückzahlungen an die Sparenden weitergegeben. Vergleichbar mit Staats- bzw. Pensionsfonds in Norwegen, Singapur oder Schweden könnte gezielt und langfristig in Start-ups investiert und dadurch langfristig überdurchschnittliche Renditen erwirtschaftet werden. Der deutsche Staat könnte zudem als wesentlicher Investor nachhaltig Innovationen und Wertschöpfung in Deutschland halten und einen Transfer von Technologien in den Staat durch einen einfacheren Zugang ermöglichen. Bei der Ausgestaltung des Dachfonds wäre eine Zusammenarbeit mit privaten, erfahrenen Risikokapital-Firmen empfehlenswert.

„Offenes Miteinander zwischen Startups und dem öffentlichen Sektor“

Portraitfoto von Stephanie Kaiser

© Digitalrat der Bundesregierung
Portraitfoto von Stephanie Kaiser

Im Gespräch mit ...

... Stephanie Kaiser

Was hält Startups davon ab, mit dem öffentlichen Sektor zusammenzuarbeiten?

Unklare Bedarfe sowie langwierige und dadurch aufwendige und teure Beschaffungsprozesse. Die Vorgehensweise der Beschaffung im öffentlichen Sektor steht der Arbeitsweise von Startups konträr gegenüber. Im öffentlichen Sektor findet oft eine „wasserfallartige“ Herangehensweise statt. So werden lange Beschreibungen von Lösungen in Pflichtenheften definiert und ausgeschrieben.

In Startups hingegen werden Produkte Schritt für Schritt in kurzen Zyklen entwickelt, mit Nutzern getestet, weiter iteriert und so nutzerzentrierte Lösungen erarbeitet. Hinzu kommen sehr hohe staatliche Datenschutzanforderungen, die dazu führen, dass Produkte für den öffentlichen Sektor meist komplett neu gebaut werden müssen, beispielsweise, weil vorhandene Cloudlösungen nicht verwendet werden dürfen. Zusätzlich wird die Zusammenarbeit durch hohe Dokumentationsanforderungen komplizierter und teuer.

„GovTech“ ist somit wirklich herausfordernd. Das setzt sich fort, wenn es darum geht, finanziert zu werden: Für Risikokapitalgeber ist es schwierig, die üblichen Zyklen im öffentlichen Sektor mitzugehen.

Was wären mögliche (innovative) Lösungen für die zentralen Handlungsfelder?

Generell sollte ein Wandel des Mindsets im öffentlichen Sektor stattfinden. Dabei sollten die Bedarfe des öffentlichen Sektors einfacher (für Startups) identifizierbar sein und der Beschaffungsprozess deutlich schlanker werden.

Es bietet sich an, eine leicht zugängliche (und allen Beteiligten bekannte) Übersicht aller Produkte und Lösungen zu erstellen, die in der Verwaltung benötigt werden und deren Umsetzung ausgeschrieben ist. Zudem sollte eine agilere Herangehensweise an die Entwicklung von nutzerzentrierten (Software-)Lösungen ermöglicht werden. Dazu müssten, statt der Umsetzung eines langen (in der Theorie entstandenen) Pflichtenheftes, die Lösung eines Problems und die Arbeitsweise beauftragt werden. Zudem sollte die Möglichkeit bestehen, Make or Buy-Entscheidungen zu treffen. Datenschutzwahrend ja, aber ohne die Vorteile von Datennutzung aus dem Blick zu verlieren.

Was muss der öffentliche Sektor hierfür konkret tun?

Es braucht ein Miteinander zwischen Startups und dem öffentlichen Sektor. Beiden Seiten sollten in einen offenen Dialog treten, einen zugänglichen Überblick über die zu lösenden Probleme ermöglichen und ihre Arbeitsweisen einander annähern. Es bedarf sowohl des mentalen Wandels in der Verwaltung zur Umsetzung von digitalen Lösungen, als auch die offene Beschäftigung von Startups mit den jeweiligen Gegebenheiten und Besonderheiten in der Arbeitsweise der Verwaltung.

Als eine notwendige Voraussetzung muss der öffentliche Sektor lernen, die zu lösenden Probleme gemeinsam mit Startups in einem Prozess zu definieren und zu priorisieren, statt theoretisch gedachte Lösungen in Form eines Pflichtenhefts zu beauftragen. Und in der anschließenden Umsetzung sollten Entscheidungsstrukturen so schlank wie möglich gestaltet sein, um Projekte in ihrem Fortgang nicht zu behindern. So könnte eine gemeinsame Umsetzung mit klarer Zieldefinition stattfinden und der öffentliche Sektor könnte stärker von innovativen Lösungen durch Startups profitieren.

Ein Anfang ist getan, der DigitalService4Germany ist Ende 2020 als bundeseigene Softwareschmiede gegründet worden. So werden nicht nur nutzerzentrierte digitale Lösungen für die Verwaltung entstehen, sondern auch, über die gemeinsame Arbeit an Projekten, neue agilere Arbeitsweisen in den öffentlichen Sektor getragen.

Stephanie Kaiser ist Mitglied im Digitalrat der Bundesregierung, Aufsichtsrätin der DigitalService4Germany GmbH und Gründerin.

Unsere Expertise für die innovative Verwaltung von morgen

Das Team Strategieberatung der PD begleitet die öffentliche Hand bei verschiedenen Vorhaben für eine gestärkte Innovationsfähigkeit des Staates. Dazu zählen unter anderem die Gründung der DigitalService4Germany (im Auftrag des Bundeskanzleramts), der Aufbau des mFund (im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur) oder die Begleitung des Digitalrates der Bundesregierung.

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Jan Vogt Alumnus

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