ÖPP und Finanzmarktkrise

 

Hat die Finanzmarktkrise Auswirkungen auf ÖPP in Deutschland?

Die PD - Berater der öffentlichen Hand GmbH ist im Rahmen einer Grundlagenarbeit vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) beauftrag worden, den Einfluss der Finanzmarkt- und Wirtschaftskrise auf ÖPP-Projekte zu untersuchen.

Die am 28. September 2010 auf dem 5. ÖPP-Bundeskongress erstmalig vorgestellte Arbeit "Auswirkungen der Finanzmarktkrise auf Öffentlich-Private Partnerschaften, insbesondere im Hochbau" analysiert die Finanzmarktsituation bis Ende 2009 und stellt die konkreten Konsequenzen für die Realisierung von ÖPP dar. Es werden Lösungsansätze vorgestellt und bewertet und fallgruppenspezifische Handlungsempfehlungen für die Gestaltung des Finanzierungsmodells und Ausschreibungsverfahrens gegeben.

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Zusammenfassung

Einfluss der Rahmenbedingungen

Die globale Finanzmarktkrise hat zu einer grundsätzlichen Verschlechterung der Rahmenbedingungen, insbesondere der Laufzeiten, Sicherheitsanforderungen und Konditionen für Finanzierungen geführt. Der Zusammenbruch des Syndizierungs-, Interbanken- und Pfandbriefmarktes sowie der Rückzug einer Reihe von im ÖPP-Markt aktiven internationalen Geschäftsbanken hatte eine erhebliche Liquiditätsknappheit zur Folge. Dies hat aufgrund der langfristigen Finanzierungsnotwendigkeit negative Auswirkungen auf ÖPP-Projekte auch in Deutschland. Allerdings bedarf es, anders als in anderen EU-Staaten, weder eines staatlichen Bürgschaftsprogramms noch gesetzgeberischer Maßnahmen. Vielmehr ist den Auswirkungen auf Verfahrens- und Vertragsebene zu begegnen.

Die Finanzierung ist neben dem Bau und langfristigen Betrieb ein Leistungselement des ÖPP-Ansatzes, der den gesamten Lebenszyklus abdeckt. Sowohl die Forfaitierung mit Einredeverzicht als auch die klassische Projektfinanzierung stellen insofern ein Anreiz-, Absicherungs- und Risikoübertragungsinstrument und damit ein wesentliches und konstitutives Element im Rahmen einer ÖPP-Struktur dar.

 

Finanzierungsmarkt für ÖPPs

Der Markt für ÖPP-Finanzierungen wurde erheblich und nachhaltig betroffen. So sind neben gestiegenen Margenaufschlägen deutlich höhere Liquiditätsbeschaffungskosten zu entrichten. Zudem ist eine Reduzierung der Finanzierungslaufzeiten und eine grundsätzlich größere Risikoaversion der Banken zu verzeichnen. Insgesamt ist die – international im ÖPP-Bereich dominierende – Projektfinanzierung in besonderem Maße betroffen. Gleichwohl sind auch Forfaitierungsmodelle berührt, da u.a. der Pfandbriefmarkt nicht mehr in dem Umfang wie vor der Krise zur Verfügung steht.

Mittlerweile hat sich der Interbankenhandel wieder etwas belebt und die Refinanzierungskosten der Banken sinken tendenziell; langfristige Finanzierungen sind wieder möglich, eine Marktberuhigung ist mithin erkennbar. Auch wenn sich der ÖPP-Markt in der Finanzmarktkrise robuster als andere Sektoren der internationalen (Projekt-) Finanzierung gezeigt hat, bewegen sich die Finanzierungsmargen und Liquiditätskosten weiter auf einem hohen Niveau. Nach dem historischen Tiefstand der Margen vor der Finanzmarktkrise und der damit nötigen Marktkorrektur, werden diese auch mittel- bis langfristig in einem volatilen Markt auf einem höheren Niveau verharren.

 

Finanzierungsmodelle

Aktuelle Projekterfahrungen und eigene Modellrechnungen zeigen, dass ÖPP-Projekte auch unter den aktuellen Bedingungen des Finanzmarktes sowohl mit einer Forfaitierung als auch mit einer Projektfinanzierung als ÖPP-Projekte wirtschaftlich vorteilhaft gegenüber der Eigenrealisierung umgesetzt werden können. Allerdings ist dies gerade bei Projektfinanzierungsmodellen nur eingeschränkt der Fall. So ist trotz einer optimalen Risikoallokation für den öffentlichen Auftraggeber eine Austrocknung des Marktes für ÖPP-Projektfinanzierungen zu befürchten, da trotz erheblicher qualitativer Vorteile in zunehmender Zahl die Projekte die Wirtschaftlichkeitsschwelle nicht überschreiten.  

In der derzeitigen Marktsituation sollten bei der Projektrealisierung Maßnahmen und Modelle geprüft werden, die zu einer kurzfristigen Lösung des Liquiditätskostenproblems bei Projektfinanzierungen beitragen. Weiterhin besteht bei der Gestaltung des Ausschreibungsverfahrens und der Projektverträge akuter Handlungsbedarf. Informationsdefizite bei öffentlichen Auftraggebern im Bereich der Finanzierung sind zu beseitigen. Langfristig sollte der ÖPP-Markt über die vorhandenen Infrastruktur-Sondervermögen hinaus für weitere Kreise Institutioneller Investoren erschlossen werden, d.h. die Investoren sollten auch für direkte Investments und die Bereitstellung von Fremdkapital interessiert werden.

 

Herausforderungen auf Modell-, Verfahrens- und Vertragsebene

Aus der Finanzmarktkrise ergeben sich unmittelbare Konsequenzen auf Modell-, Verfahrens- und ggf. auch auf Vertragsebene. So sind die vorhandenen und bewährten Finanzierungsmodelle auf den Prüfstand zu stellen. Beispielhaft sei die Einbindung von Risikokapital in Forfaitierungsmodelle oder die Projektfinanzierung mit öffentlicher Anschubfinanzierung genannt.

Neue Finanzierungsformen mit einer sogenannten »Beistellung« der Finanzierung oder bankverbürgter Kreditvergabe bieten keinen kurzfristigen Ausweg aus der Krise. Dies gilt auch für Finanzierungswettbewerbe. Entsprechende Ansätze sollten jedoch z.T. weiterentwickelt werden und könnten mittelfristig einen Lösungsbeitrag liefern.

Auf Verfahrensebene sind insbesondere im Rahmen der vorläufigen Wirtschaftlichkeitsuntersuchung und der Projektstrukturierung die aktuellen Marktbedingungen zu berücksichtigen und z.B. Finanzierungszusagen der Banken erst zu einem späteren Zeitpunkt abzufordern.

Für die vertragliche Gestaltung ergeben sich insbesondere Konsequenzen bei unterschiedlichen Laufzeiten des Finanzierungs- und des ÖPP-Projektvertrages, die in entsprechend notwendigen Vertragsanpassungen zu regeln sind. Wichtig ist die Fortentwicklung von Vertragsmodellen (Standardisierung), die zwischen öffentlichem Auftraggeber und Bieter mit Wirkung zur finanzierenden Bank geschlossen werden sollten.

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Letzte Änderung: 29.09.2010